Rule of Law and Performance Metrics (I)

Written By: Wan Jiang

Professor, School of Economic Law,

Southwest University of Political Science and Law

CALS visiting scholar, 2015-6

(An abbreviated English translation of Professor Wan’s blog post is forthcoming.)

Posted On: July 2, 2020

万江: 在中国如何推动法治建设:

兼评《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》?

2016 年12月底,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》(以下简称《规定》)。《规定》第五条、第六条分别明确了党委主要负责人、政府主要负责人在推进法治建设中应当履行的主要职责,包括将法治建设纳入地区发展总体规划和年度工作计划、严格依法依规决策、推进行政执法责任制落实、督促领导班子其他成员和政府部门主要负责人依法行政、推动落实“谁执法谁普法”责任等。《规定》第七条至第九条进一步指出,党政主要负责人应当将履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容,上级党委应当将下级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况纳入政绩考核指标体系,党政主要负责人不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的应当依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责。

指标考核和依法行政往往被视为截然不同的治理方式,依法治国是国家治理的一场深刻革命,但中央为什么会通过指标考核的方式来推动法治建设?

一、指标考核与法治建设的内在区别

很久以来,中央主要是通过职位晋升来提供地方党政领导的行为激励、并通过职位调整对地方党政领导施加约束。中央根据地方党政领导的相对业绩来评价地方党政官员,进而决定地方党政官员的职位变动,就为地方党政领导提供了非常强的激励与监督机制。倘若中央发现地方党政领导考核结果落后,地方党政领导就可能面临着职位调整乃至被问责免职的威胁。因而,地方党政领导丝毫不敢懈怠,必须积极贯彻中央的方针政策,以免在职位晋升竞争中败下阵来。尽管指标考核能够部分解决委托-代理问题,但因地方党政领导班子是对自身执政能力、执政行为、执政结果信息的全面占有者,地方党政领导班子会有隐瞒、夸大、扭曲信息的可能与行动空间,进而导致指标考核失灵、无法反应真实情况。而且,指标式治理机制的过度使用,会扭曲地方行政的本义,造成重结果而轻程序、一切以指标为中心的行政逻辑。

在中央的人事控制无法直接施加有效约束时,通过法律来治理地方政府、控制地方党政领导的行为就重要起来。与结果导向的指标治理不同,法治政府建设主要是通过行政程序、权力范围来控制行政权力的行使。在地方政府行政行为的实质内容难以为法院和民众所能控制的情况下,推进法治政府建设以及辅以的行政诉讼,能够减少对行政机关的监督成本,减少信息不对称问题。与指标考核结果导向忽视过程规范相反,通过法律来规范地方党政的行为之首要功能,在于确保行政程序本身的规范与合法,将地方政府纳入制度化的监督机制下,进而确保政令畅通、维护中央权威。而将行政权力纳入法治轨道,也能从根本上保证行政机关及其工作人员真正为人民谋利益,从而巩固党的执政地位,实现国家长治久安。

推进依法行政能够确保行政程序的规范与合法,但仅有过程的规范并不一定具有效率。不违反法律仅是一项最低要求,并不能反映地方党政领导执政能力、执政水平的高低。与此同时,依法行政虽具有监督、约束功能,却不具有激励功能,是一种“不罚懒”的治理机制。若完全强调依法律而行动,对地方党政领导而言,被动行政、怠慢行动远比积极创新要稳妥得多,少做反是更保险的策略,至少不会惹祸上身。加之,我国尚处于经济社会政治转型之中,政策而非法律在政府内部实际上起着更加重要的角色,对类似于节能减排、防止产能过剩、房地产调控等政策执行而言,法律依据极为抽象甚至缺失,通过追究地方领导人的法律责任来控制地方行为根本行不通。此外,地方党政关系已经实现了党委直接管理国家事务转向了党委间接管理国家事务的转变。我国现有的特殊政治体制是下管一级、党委领导,地方党委对地方发展虽具有决定性作用,但是地方党委通常并不会直接替代政府作出行政行为,通过法律来约束地方党委是行不通的。

二、通过考核推动法治建设

法治政府建设是要规范地方行政行为、控制权力的恣意行使,因此必然会受到地方的消极对待。为调动地方党政领导对法治建设的重视,中共中央在2004年提出要贯彻依法治国基本方略、完善干部实绩考核评价标准。早在 2004 年,国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中指出依法行政还存在的不少问题,比如:一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄,依法行政的能力和水平有待进一步提高。中央依法治国办负责人2019在就《法治政府建设与责任落实督察工作规定》答记者问时同样强调:当前,一些地区和部门对法治政府建设的重视程度、领导力度、推进速度还有待进一步加强。

为推动依法行政,2004年,国务院《全面推进依法行政实施纲要》开始提出各地方、各部门的行政首长作为本地方、本部门推进依法行政工作的第一责任人,要加强对推进依法行政工作的领导,一级抓一级,逐级抓落实。2005年,国务院开始提出要对地方政府依法行政的实行情况进行考核。2008年,《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》明确提出要求建立依法行政考核制度,把是否依法决策、是否依法制定发布规范性文件、是否依法实施行政管理、是否依法受理和办理行政复议案件、是否依法履行行政应诉职责等作为考核内容,一并纳入市县政府及其工作人员的实绩考核指标体系。依法行政考核结果要与奖励惩处、干部任免挂钩。并提出要把加强依法行政摆上重要位置,市县政府要在党委的领导下对本行政区域内的依法行政负总责,主要负责人要切实担负起依法行政第一责任人的责任。

2010 年,《国务院关于加强法治政府建设的意见》进一步提出要建立由行政机关主要负责人牵头的依法行政领导协调机制,加强依法行政工作考核,将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。要强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任, 行政首长要对本地区、本部门依法行政工作负总责,切实承担起领导责任,将依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。党的十八届四中全会进一步明确提出,要“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系。”并提出党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。

2015 年12 月,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》确立了法治政府建设的总蓝图、路线图、施工图和时间表,明确提出,要落实第一责任人责任。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责,将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。要强化考核评价和督促检查。各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容,纳入政绩考核指标体系,充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。《规定》第四条为此提出,“党政主要负责人作为推进法治建设第一责任人,应当切实履行依法治国重要组织者、推动者和实践者的职责,贯彻落实党中央关于法治建设的重大决策部署,统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,对法治建设重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办,把本地区各项工作纳入法治化轨道。”

自十八届四中全会起,中国共产党开始强调党委主要负责人在法治建设中的重要作用。尤其是《规定》更加凸显了党委在推进本地区法治建设中的领导核心作用。而《规定》也是目前党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责方面最全面的规定。《规定》第八条将党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况纳入政绩考核指标体系后,就调整了地方党政主要负责人的行为激励。在中央政府转换治理策略、开始重视基于法律的治理后,指标考核体系的强大政治动员能力,就将依法行政演变为全国性的具体行动而非仅是政治口

 

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