Written By: Wan Jiang
Posted on: July 2, 2020
万江: 在中国如何推动法治建设:
兼评《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》？
三、双重治理模式之运作
由于指标考核和法治建设各自存在着优势与短板，且能够相互补充，因此《规定》试图通过强化党政领导在法治建设中的第一责任人职责具有坚实的理论基础。这也使得我国目前有关地方政府的治理机制，既有传统的指标式治理，又有近几年得以强化的法律治理，逐渐形成了治理地方政府的双重机制。
（一）指标考核与法治建设的几种关系
1.互补的指标考核与法治建设
指标考核和法治建设都可以规范地方政府行为，指标考核可以弥补依法行政的激励不足，而依法行政则可以强化指标考核的程序合法性。若能发挥各自的治理优势，可以更好地规范地方行政。
首先，可以将指标考核纳入现行法律。指标考核被认为是一种政治化的手段，过度的指标考核被认为会影响到政府行政行为的合法性。将指标考核纳入现代法治体系，不仅使得指标考核具有了合法性，更强化了指标考核对地方政府、地方工作部门的法律约束力。早在1982年，《宪法》第89条、第107条就已确定国
条就已确定国务院和县级以上人民政府有权依据法律规定权限任免、考核和奖惩行政人员。《大气污染防治法》《防沙治沙法》《就业促进法》《食品安全法》《环境保护法》等十多部法律都规定要对地方政府完成相关事项的情况进行考核。指标考核绝非游离于现行法律之外的纯政治化治理，而是已然成为法律化的治理方式。
其次，可以通过指标考核推行法治。在法治和政绩、财政等相关指标发生冲突时，地方政府缺乏实施依法行政的激励。而基于指标考核的强激励功能，对那些与执政合法性紧密相关的重要法律事项，中央的现实处理逻辑同样是通过指标来予以推行。如果地方违法行为引发的社会问题凸显，中央便会祭出指标考核这一利器，并对那些极易引发民众对立情绪的负面事项实行一票否决，对那些能够获得民众认可的正面事项予以更高的权重，防止地方政府有法不依、执法不严。《环境保护法》《食品安全法》就有类似规定。当中央政府最终决定要大力推进依法行政，并设置出可以量化的考核指标时，地方政府除了服从，别无其它选择。而且，在存在上级政府根据地方政府的指标考核结果决定官员职位升迁时，一旦中央进行了指标考核，如同在经济领域一样，地方政府自然会将这些指标层层分解、加码，展开法治建设竞争，不遗余力地创新形式推动依法行政。
2.指标考核消解法治建设
由于法治政府建设属于弱激励的治理机制，而指标考核却是强激励的治理机制。一旦中央同时并行这两种治理机制，地方的行政逻辑就会偏重于指标考核而非依法行政，最终导致依法行政或被搁置，或被异化，或被削弱。
首先，法治建设难以量化考核，如果仅是中央执政理念的转变而缺乏社会参与，地方政府的依法行政工作就很可能只是针对中央考核的应景之作，包括出台的文本、设置的法治建设指标、举行的依法行政宣传，这些最终都可能只是一种形式推进。
其次，因指标治理更侧重于结果的优秀而非过程的规范，因而对那些虽有违法治精神却有助于考核指标实现的政府行为可能会放松控制。特别是在经济形势恶化、就业问题严重时，中央不得不容忍地方违规，“睁只眼、闭只眼”，只要与中央的执政理念相吻合，就算是违法行为，也可能会免于受罚
3.法治建设替代指标考核
由于指标考核存在着极强的激励导向性，极易引发替代效应，因而中央也会根据行政事项所面临的环境而调整治理策略。比如在执法力度过大、执法行为不规范时，中央就会废除指标考核而强化依法行政。早在上个世纪时，公安部就曾发文严禁对行政罚款进行考核，以免诱致政府部门钓鱼执法、搞罚款创收等行为。
（二）双重治理模式推进的实证考察
分别以“依法行政”和“考核”为关键词，在北大法宝检索国务院颁发的规范性文件和国务院部委颁发的部门规章、规范性文件可以发现，自1979年至2015年底，有244部国务院规范性文件要求通过依法行政来推进政策落实，有3753部部委颁布的部门规章和规范性文件通过依法行政来推进政策落实。但国务院在567份规范性文件中通过指标考核来推进政策执行，国务院部委则在5090份行政法规、规范性文件中通过指标考核推进政策执行（见图1）。
图1 依法行政与指标考核年度
从历史变迁看，自1989年提出依法行政之后，无论是国务院还是国务院各部委，无论是绝对数量还是占比，依法行政在2000年至2010年间均得到了显著上涨，并一度超过考核，但在2011年之后，涉及依法行政的文件数量开始下降，而同期指标考核的下降趋势要更为缓和。此外，国务院和各部委颁布的99部专门推进依法行政的规范性文件，其中有69部都将指标考核作为推进依法行政的一种方式。在标题为“考核”的1225份规范性文件中，有40份提及了依法行政。总地来看，依法行政和指标考核在中央文件的实施中均扮演了越来越重要的作用，且两者呈现出互补而非替代的关系。
图2是国务院各部委对双重治理机制的不同使用情况。纵轴表示某部门某年度依法行政文件数与指标考核文件数之差占部门文件年度总数的比值。比值越高，表明其更依赖于依法行政推动政策执行；比值越小，表明其更倾向于通过指标考核推动政策执行。从图2可以明显看出，工商部门在政策推进中一直更为重视依法行政，自2003年至2015年共13个观测年度都更为强调依法行政，国资委、环境部门在13个观测年度中都更为重视指标考核，国土、农业、水利等部委时高时低。总地来看，食品药品、人力资源、商务部、司法部等部委更侧重于依法行政，而财政部、税务部门、临时工作小组（如打击知识产权领导小组、扶贫小组）、安全生产监督等部委更重视指标考核。
图2 不同部委依法行政与指标考核差占比
三、双重治理模式的争议与评价
法治建设对于国家治理现代化之重要性毋庸置疑，但基于法律规则的国家治理现代化至少需要以下条件：第一，需要极为健全的法律规则，准确界定各种事务在纵向的央地之间、横向的行政部门之间的分配；第二，需要基于选举、财税、预算等制度调整政府尤其是政府官僚的行为激励；第三，需要极为有效的司法制度和问责体系。上述三个条件在我国尚都不完全具备，行政部门之间不乏推诿的情形，央地的财权事权配置亦饱受争议，行政诉讼的有效性更屡受质疑。贸然取消政绩考核而单纯寄希望于依法行政，恐难有效控制地方政府以及政府官员的行为，极容易步入“一放就乱”的传统历史惯性。
法治建设要求政府严格按照法律行使行政权力、履行行政职责，并让违法的行政主体受到处罚。指标考核同样旨在督促政府用好权、办好事，并基于行政效果给予奖惩。因而，依法行政和指标考核在功能上都是一样的，即影响行政主体的激励。依法行政和指标考核可以相互补充、同时使用。也正因为如此，中央在推动依法行政时，依然会动用传统的政绩考核和领导人负责制。
同时亦须承认，中央之所以会沿袭之前的指标考核机制来推进依法行政，除惯性思维使然之外，更重要的原因在于，法律是刚性的、稳定的制约行政权力的机制，有效的法治意味着一个新的、独立的权威体系，以及相对稳定、非人格化的法律条文的实施，而这会弱化中央权威，限制中央的动员能力。对我国这样一个多民族、转型中的大国来说，任何的治理变革都必须在保证中央权威的基础上才可能得以推行。《规定》为此强调党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责必须坚持党的领导，要求充分发挥党委在推进本地区法治建设中的领导核心作用，并规定上级党委应当对下级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况开展定期检查、专项督查。为加强党对法治政府建设的集中统一领导，充分发挥督察工作对法治政府建设与责任落实的督促推动作用，中共中央办公厅、国务院办公厅在2019年还专门制定了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，较为详细地论述了法治政府建设与责任落实的督察问题。
当然，双重治理模式的运作逻辑存有一定冲突，用指标控制的手段去推进法治建设反有可能弱化法治权威，但在民主集中制的前提下，抛弃双重治理机制而完全依赖法律治理地方政府并不现实。法律和社会、法律和政治从来不是脱节的，那种轻易将政绩考核和法治对立、割裂起来的观点过于随意，非但无助于理解中国的治理逻辑，更遮蔽了构筑中国经济社会发展制度基础的可能，无法发掘进一步改进国家治理的可能路径。
主要参考文献
- 万江:《依法行政与指标考核:双重治理模式的实证研究》,《法学家»2017年第1期。
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